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Grundsätzlich werden drei Herausgeber ("Emittenten") von Papiergeld unterschieden: Der Staat, meistens in Form eines Ministeriums oder einer Behörde, gab auf Anweisung der Regierung oder des Parlaments Papiergeld aus. Private Notenbanken, die daneben auch als Geschäftsbanken tätig waren, erhielten das Recht zur Notenausgabe durch den Staat bzw. die Regierung. Ein dritter Typus sind die Zentralbanken, die bis heute existieren. Sie entsprechen einer Behörde, können aber dennoch unabhängig von der Regierung agieren. Ihre Aufgaben sind: Die Versorgung der Wirtschaft und Gesellschaft mit Zahlungsmitteln. Weitere Aufgaben sind die Regelung und Anpassung des Geldwesens sowie die Sicherung einer stabilen Währung.
Im 14. bis 18. Jahrhundert, also in der Frühphase des Papiergeldes, waren vor allem Staaten bzw. Territorien als Herausgeber tätig. Papiergeld spielte noch eine untergeordnete Rolle im Geldwesen, so dass über die staatlichen Ausgaben hinaus kein Bedarf bestand. Das änderte sich im 19. Jahrhundert mit der Industrialisierung. Der erhöhte Bedarf an Bargeld für das tägliche Leben, aber auch für Transaktionen in Handel und Wirtschaft, führte zu zahlreichen Gründungen privater Notenbanken. Sie wurden schließlich gegen Ende des 19. Jahrhunderts von Zentralbanken abgelöst.
Diese Entwicklung fand weltweit in vielen Staaten statt. So entstanden im Deutschen Reich vor 1871 neben staatlichen Institutionen auch zahlreiche private Notenbanken, die Banknoten emittierten. Mit der Gründung des Kaiserreiches im Jahr 1871 wurde das Geldwesen vereinheitlicht. Als Zentralbank wurde die Deutsche Reichsbank bestimmt. Ihre Ausgaben waren allerdings zunächst auf Werte ab 100 Mark beschränkt. Die kleineren Werte wurden durch eine staatliche Behörde, die Reichsschuldenverwaltung, ausgegeben. Ab 1906 änderte sich dies und die Reichsbank emittierte nun auch kleinere Wertstufen. In den 1920er Jahren wurden die staatlichen Ausgaben schließlich ganz abgeschafft. Private Notenbanken durften weiterhin Banknoten ausgeben, waren aber Beschränkungen unterworfen. Nach und nach gaben viele private Notenbanken ihr Emissionsrecht ab.
